Ilustraciones: Kathia Recio
México tiene una disponibilidad de agua de más de tres mil 400 metros cúbicos por habitante al año, cifra que aún no es considerada como de alto estrés hídrico. El problema es que la disponibilidad en el territorio no está distribuida así. En el sureste mexicano la disponibilidad de agua es siete veces mayor que en el resto del país. Y hay zonas críticas, como la del Valle de México, donde viven 29 millones de personas y la disponibilidad del agua es la más baja del país, tan sólo de 183 metros cúbicos por habitante al año.1
La disponibilidad del agua no significa que cada mexicano pueda acceder a ella con facilidad. 75% del país se abastece de aguas subterráneas, el 25% restante se toma del agua superficial de ríos y arroyos, de los cuales más de 75%, según la página de Conagua, están contaminados en algún grado. El Consejo Mundial del Agua indica que de las aguas superficiales no debe de tocarse más de 40% para consumo y servicios, pues el 60% restante es indispensable para el equilibrio y la supervivencia de los ecosistemas del mundo.
El desequilibrio en la disponibilidad del agua en el país, su poco cuidado, su aprovechamiento y explotación erróneos, han puesto el tema del agua en los focos rojos de la seguridad nacional. Prácticamente no existe una gran cuenca en México sin algún grado de contaminación, aunque los grados de la misma varían. Y no hay una cuenca en la que hasta la última gota de agua, aunque esté contaminada con bacterias y metales pesados, no tenga a alguien que la espera y necesita, alguien dispuesto a pelear o hasta matar por ella.
Las leyes del agua en México no facilitan su gobernanza, entendiendo ésta como la eficaz interacción de gobernantes y gobernados, la que permita generar oportunidades y soluciones a los problemas de los ciudadanos, construyendo mejores instituciones y normas para generar esos cambios. Hoy el marco jurídico y las instituciones no permiten la participación activa de los diferentes sectores de la sociedad en la toma de decisiones como lo indican los criterios modernos de abordaje de la gestión hídrica integral. Ni siquiera se logra la gobernabilidad, es decir, que las instituciones gubernamentales de los tres niveles de gobierno funcionen armoniosa y coordinadamente. La federación tiene sólo una parte de la rectoría del Estado sobre la gestión hídrica. Ley de Aguas Nacionales promulgada el 1 de diciembre de 1992 y sus reformas de 2004, ratifican a la Conagua como el órgano desconcentrado superior de carácter técnico, normativo y consultivo de la federación en materia de gestión integrada de los recursos hídricos, incluyendo la administración, regulación, control y protección del dominio público hídrico, adscrito a la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat). Una de sus atribuciones es autorizar y regular el uso y los aprovechamientos de aguas superficiales y subterráneas, así como evitar que aguas residuales vayan a dar a ríos, mares, lagunas y lagos sin cumplir con las normas oficiales de calidad del agua. Les toca la complicada inspección y vigilancia de estos dos temas. A los gobiernos de los estados corresponde la atribución de ser enlaces mediante comisiones estatales entre las autoridades federales, los organismos operadores regionales o locales y los ayuntamientos. Por último, de acuerdo al artículo 115 de la Constitución, fracción III, los ayuntamientos tienen la obligación de otorgar a sus ciudadanos los servicios de agua potable, alcantarillado y conducción de aguas pluviales, así como del saneamiento de las aguas residuales domiciliarias y asimilables a las mismas. Ninguno de los tres niveles de gobierno cumple a cabalidad con sus mandatos, entre otras cosas por la falta de presupuesto asignado para lograr los mínimos de funcionalidad.
Los gobiernos y los Congresos de los estados suelen ser muy caprichosos y negligentes con respecto a las atribuciones que les tocan en esta materia. Los Congresos porque suelen bailar al son que les van tocando los gobernadores y porque los partidos representados en las Cámaras carecen de una agenda propia para la gestión hídrica y por lo tanto no etiquetan ni priorizan los presupuestos puntuales para lograr por la gobernabilidad del agua. Los gobernadores no toman en cuenta que hay criterios mundiales de inversión para lograr la sustentabilidad hídrica a largo plazo y por lo tanto no lo cabildean con sus Congresos ni lo armonizan con el presupuesto federal. El largo plazo es un término que muy pocos gobernantes mexicanos entienden y honran. No están en la silla para cosechar dividendos políticos a futuro, ni les interesa abonar a triunfos que consideran ajenos. Los políticos viven en el hoy, son casi filósofos involuntarios.
En cuanto al saneamiento de aguas domiciliarias la responsabilidad constitucional es de los ayuntamientos, pero casi ninguno lo hace y de todas las plantas del país casi ninguna funciona por diferentes motivos técnicos o financieros. En la cuenca alta del Balsas en la parte que corresponde a Puebla, de las 23 plantas de tratamiento instaladas 11 no funcionan, ocho cumplen con la norma de 1996 y ninguna con la norma vigente de la Declaratoria del Atoyac Xochiac2 (ver imagen 1). Muchas veces se entregan plantas de tratamiento a municipios que ni siquiera tienen un padrón de usuarios que permita mantenerlas y operarlas. Las plantas de tratamiento se construyen con dinero que etiqueta la federación desde la Conagua, pero son los estados mediante sus organismos los que deciden a qué municipios equipar con una planta tratadora, aunque hay casos de excepción en que los ayuntamientos gestionan los recursos directamente con la federación. En general son las autoridades estatales quienes escogen a las empresas que construyen las plantas.
En lo que respecta al saneamiento del agua, es cercano sólo al 20% de las aguas residuales.3De todas las plantas construidas en el país casi ninguna funciona por las razones señaladas. No hay políticas públicas que apoyen las energías renovables o cuotas preferenciales de luz para los ayuntamientos. Las autoridades de Conagua están rebasadas en materia de inspección de descargas directas hacia cuerpos de agua, sean municipales o industriales. Conagua puede sancionar a los municipios cuando incumplen con las normas en materia de agua. Pueden multarlos pero por motivos sanitarios la ley les impide clausurar los drenajes municipales, en muchos de los cuales se esconden descargas agresivas de las empresas. Las descargas domiciliarias también llevan una carga excesiva de fosfatos y químicos provenientes de los detergentes y limpiadores que se usan en los hogares, que mezclados con la materia orgánica y los residuos industriales forman alianzas feroces que destruyen la vida en los ríos y cuerpos de agua.4 Las plantas de tratamiento en México se atragantan y congestionan con la mezcla de aguas industriales que no debieran entrar sin tratamiento a los colectores municipales, ni mucho menos descargar directamente en los ríos. Las industrias se han colgado de los municipios para ocultar sus descargas y no toman en cuenta en sus costos de producción el tratamiento del agua que utilizan. Un empresario que fabrica pantalones de mezclilla deslavados y rotos dice que el costo del saneamiento del agua es de 0.50 centavos por prenda. Produce cerca de 600 mil pantalones al mes.5 No cumple porque las instancias inspectoras son débiles en los tres niveles de gobierno y porque en el corredor industrial en donde está ubicado ni los municipios ni las demás empresas cumplen. El eslabón más débil en la gobernanza del agua es el municipal. Su capacidad de cobro del servicio de agua y su saneamiento es insuficiente o de plano no existe. Incluso los padrones de usuarios de las grandes ciudades son incompletos y poco confiables. Cientos de ayuntamientos e industrias contaminan ríos, lagos y mares sin que la autoridad pueda construir un mínimo orden y concierto en la gestión integral del agua.
Los ejemplos son buenos para entender esta fractura de la gobernanza y la gobernabilidad del agua. En Puebla está el caso de una planta de tratamiento de agua rehabilitada en 2014 en una junta auxiliar del municipio de Huejotzingo. El gobierno federal autorizo la inversión de 40 millones de pesos. Las autoridades estatales no observaron que el nivel del drenaje de aguas negras estaba por debajo del nivel de la planta, así que había que bombear el agua negra hacia arriba, un primer gasto enorme de luz. Las autoridades estatales tampoco tuvieron el cuidado de verificar que el ayuntamiento de Huejotzingo tuviera un padrón de usuarios que con sus pagos hiciera costeable la operación de la planta. Ninguna autoridad checó que las industrias que existen en la zona, mayoritariamente textiles, procesadoras de alimentos, rastros e industrias metal mecánicas, tuvieran plantas de tratamiento y trataran sus aguas antes de permitirles conectarse a los drenajes municipales. La planta fue reinaugurada con mucha ceremonia a finales de 2014. En 2015 un grupo de técnicos y ciudadanos visitamos la planta para tomar unas muestras de la calidad del agua. La puerta de las instalaciones la abrió un niño. Su tío abuelo, encargado de la planta, había ido a hacer unos mandados. La planta estaba parada. Adentro de la laguna de oxidación había varios perros ahogados. Parte de la geomembrana de la laguna de oxidación ya había sido robada. En los terrenos de la planta pastaban tranquilamente unos chivos. Nos informaron que la operación de la planta se paró dos o tres meses después de inaugurada por falta de dinero para su operación. Hoy luce inservible.6
El otro caso interesante es el de la planta de tratamiento de San Martín Texmelucan. Esa planta fue promovida en 1995 durante el gobierno de Manuel Bartlett (1993-1999). Se suponía que sería una planta modelo, y entre otras razones para su urgente construcción estaba que las aguas contaminadísimas de San Martín Texmelucan y todo su corredor industrial, junto con parte de las aguas residuales procedentes de Huejotzingo, iban a dar por gravedad a los campos de cultivo de hortalizas del vecino estado de Tlaxcala, pues ambos estados pertenecen a la misma cuenca, la del Alto Balsas Atoyac Xochiac, una de las 393 grandes cuencas del país. En el diseño de la planta participaron varias universidades y los tres niveles de gobierno. Al municipio de San Martín le tocó aportar el terreno y garantizar el costo de la operación. El presidente municipal gestionó una permuta con particulares para conseguir los terrenos en el lugar técnicamente adecuado para la planta. A cambio se les entregarían otros terrenos dentro del municipio de San Martín. Se hizo la permuta y se inició la construcción en marcha de la planta.
Ninguna autoridad checó el padrón de usuarios de San Martín Texmelucan, ni las descargas de las industrias en los colectores de San Martín y de sus juntas auxiliares, manejadas por comités que lo permiten todo y que hoy en día funcionan aunque ya están prohibidos por la Ley Estatal de Agua del Estado de Puebla. Ninguna autoridad federal o estatal verificó que el municipio tuviera la certidumbre jurídica sobre los derechos de los terrenos. Se le acabó el tiempo al presidente municipal de San Martín y se fue sin entregar los terrenos en pago a los particulares, quienes en el año 2000 iniciaron un juicio para recuperar los terrenos donde se encontraba la planta. La planta dejó de operar por falta de certidumbre jurídica y por falta de dinero para su operación. Han pasado 17 años y apenas este año se resolvió el juicio que iniciaron los dueños originales del terreno para obtener el pago desde 1996. Por fin se les pagó en 2017.7 La planta está abandonada y todas las aguas altamente contaminadas provenientes de Huejotzingo y San Martín aún corren hacia Tlaxcala por un canal de riego; la conducción del agua fue diseñada para que una vez tratada ésta siguiera su rumbo hacia los terrenos de hortalizas del estado vecino. Todas las aguas sin tratamiento siguen llegando a los terrenos de cultivo.8 Un colectivo de Tlaxcala presentó una denuncia en 2011 ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), en la que incluyeron datos duros acerca de la negligencia de las autoridades de los tres niveles de gobierno por vulnerar los derechos a la salud de los habitantes de seis comunidades de Tlaxcala. La CNDH emitió una recomendación contundente a diferentes autoridades en marzo de 2017.9 Aunque la planta está parada, el municipio de San Martín cobra el saneamiento en sus recibos y paga multas a Conagua desde hace muchos años.
San Martín es uno de los municipios del país en donde ha habido más alternancia política. Lo han gobernado por lo menos ocho partidos o coaliciones distintas en los últimos 25 años. No es cuestión de alternancia. Es cuestión de hacer un ajuste serio en las leyes federales y estatales que norman la gestión hídrica para que permitan la participación con voz y voto de los sectores sociales en la toma de decisiones sobre la gestión del agua. Es cuestión de redirigir el barco y ajustar la brújula de acuerdo a los criterios de manejo del agua por regiones y cuencas hídricas y no por criterios de divisiones políticas. En la Unión Europea hay países que comparten cuencas y las manejan por medio de organismos que incluyen a sectores públicos y sociales de ambos países. En el mundo esos son los criterios que hoy se siguen.10
En cuanto a lo financiero, según el Consejo Mundial del Agua el país que pretenda lograr una gestión hídrica sustentable debe etiquetar presupuestos del 5% del PIB, incluir la participación social en los organismos de gestión integral hídrica e incluir en sus políticas públicas los criterios de manejo de cuenca como lo marca la Red Internacional de Organismos de Cuenca (RIOC),11 que México preside actualmente.
Sin embargo, los recortes al rubro de gestión hídrica integral, a Conagua y a Conafor en el presupuesto de 2017, fueron brutales. El Poder Ejecutivo propuso y el Legislativo federal autorizó un recorte de más de 70% a ambas dependencias que no alcanzan ni 1% del PIB.12El recorte al rubro de inspección y vigilancia de Conagua ha dejado en extrema vulnerabilidad al sector.
Es difícil entender estos recortes ya que nuestro país ha comprometido su nombre al firmar los acuerdos de París de 2015 para combatir el cambio climático. De nada sirve firmar acuerdos que no están respaldados en un presupuesto federal adecuado. A su vez, gobiernos como el de Puebla le destinan menos de 0.01% a ese tema13 y su Comisión Estatal de Agua y Saneamiento (CEAS), el órgano que de acuerdo a la ley estatal lleva la rectoría del tema,14 está disminuido para enfrentar sus atribuciones pues ha estado más orientado a las áreas de obra pública y gestión de drenajes y colectores que a la gestión hídrica integral.
No sólo es necesaria sino indispensable la modernización de la Ley de Aguas Nacionales que data de 1992. Es un tema que los partidos políticos han ido posponiendo. Ningún partido tiene el valor de entrarle al tema con decisión y voluntad o con criterios que no sean simplemente clientelares o demagógicos. Desde los gobiernos de los estados se hacen modificaciones quirúrgicas a las leyes locales del agua para evitar que sean inconstitucionales, pero no acaban de ser leyes modernas, que incluyan los criterios de armonización presupuestal por lo menos equiparables a los presupuestos federales. No incluyen los criterios de cuenca, tampoco los del Consejo Mundial del Agua o de la RIOC y no admiten la participación con voz y voto de los sectores sociales. Se han logrado de manera silenciosa privatizaciones en muchas ciudades del país como las ocurridas en Quintana Roo, Coahuila y Puebla mediante concesiones opacas. Es difícil saber qué tanto serán una solución a los problemas precisamente debido a esa opacidad.15 Si algo debiera ser transparente y público es la gestión del agua, porque es un derecho humano, porque requiere de obligaciones que acompañen ese derecho y porque es un tema de seguridad nacional.
Otra pieza suelta en el rompecabezas de la gobernanza del agua es el caos producido por la falta de ordenamiento del territorio con criterios de sustentabilidad. Sobre el país reina el caos producto del inadecuado ordenamiento territorial. A nivel federal, estatal y municipal el rezago es inmenso. Sólo en el estado de Puebla existen problemas limítrofes en 215 de los 217 municipios. Sin límites claros no puede abordarse un ordenamiento territorial ni programas de desarrollo con usos y destinos del suelo eficaces. Tampoco pueden otorgarse factibilidades de agua realistas y posibles. Las industrias se instalan en municipios o en juntas auxiliares en donde no existe ningún programa de ordenamiento del territorio. Perforan sus propios pozos con autorizaciones de Conagua pero se conectan a las incipientes redes y colectores de los municipios. Desde una presidencia municipal se dan licencias de funcionamiento a industrias grandes, medianas o pequeñas, licencias que incluyen autorizaciones para descargar en drenajes que van a dar directamente a los ríos. Grandes desarrollos de interés social se autorizan lejos de todos los servicios y con factibilidades de agua sin ningún sustento en la realidad. La falta de ordenamiento territorial y de políticas públicas que apuesten a la sustentabilidad ya han pasado la factura y las consecuencias están a la vista. Una escuela junto a un taller, una empresa inmensa en medio de terrenos rurales y junto a un campo de cultivo. Un pozo agrícola que abastece a una empresa. Aguas industriales y domiciliarias mezcladas en el mismo drenaje sin saneamiento. A todo se aúna la falta de agua en la época de secas y los deslaves, derrumbes y desastres durante la época de lluvias. Una pieza más del rompecabezas de la crisis del agua que debe abordarse como un todo.
El ciclo del agua en nuestro país está hundido en un círculo vicioso que sólo puede romperse con planeación, paciencia y presupuestos bien construidos a largo plazo, mediante consejos de cuenca que tengan sus propios fideicomisos, el dinero amarrado y la vigilancia y contraloría social garantizadas (ver imagen 2). Si el mismo Congreso de la Unión tiene catalogado este tema como de seguridad nacional, los diputados y senadores deberían de corregir y mejorar todo el marco jurídico de la gestión hídrica y el tema debería de estar en las agendas de todos los partidos de manera prioritaria. Podría lograrse aún en este último tramo legislativo, pero no soy optimista al respecto ni puedo entender esta ceguera. Muchos problemas pueden posponerse, pero la falta de agua no. Cada vez somos más los convencidos de la importancia de actuar ya, pero ignoro si somos suficientes para hacernos oír.
El mundo requeriría invertir 53 mil millones de dólares anuales adicionales durante cinco años consecutivos para revertir la contaminación del agua y su escasez a nivel mundial, así como para redirigir las políticas de agua y tener los tres mil 800 metros cúbicos por segundo que los humanos consumimos diariamente.16
México necesitaría invertir 700 millones de dólares anuales para tener una gestión hídrica sostenible. Es una buena noticia saber que la crisis del agua es más un problema de gobernanza que de disponibilidad y eso me parece esperanzador. Sin embargo, el saber que no estamos dando los pasos necesarios para resolver el problema sí es para asustar. El secretario de Hacienda, José Antonio Meade, ha dicho que debemos gastar de manera responsable y que el país no puede vivir de prestado, pero mucho menos podremos vivir sin agua. Por eso es importante reconsiderar el presupuesto del sector ambiental de una manera estratégica, porque la asfixia de recursos acabará costando más caro. Una cosa es invertir sensatamente y otra gastar a lo tonto. Hay un dato que me parece clave: el Consejo Mundial del Agua estima que por cada dólar invertido en gestión hídrica un país ahorrará a mediano plazo siete dólares y a largo plazo 20, entendiendo el mediano plazo como cinco años y el largo a 20.17 La inversión adecuada generará ahorros inmediatos en servicios de salud, en ahorros de electricidad para la obtención y conducción del agua hacia comunidades que se mueren de sed, en los costos que provoca para la agricultura el estrés hídrico y en el desastre, costo y daño social que significa llevar el agua que falta a las grandes ciudades, en particular las ubicadas en el Valle de México. No hacer esa inversión nos significará morirnos de sed, de enfermedades o de hambre. Es cosa de priorizar a dónde se manda el dinero. El gasto estimado anual en comunicación social del gobierno federal y los gobiernos estatales se estima en mucho más de 700 millones de dólares. El dinero destinado a subsidiar partidos políticos que debieran mantenerse solos será este año de más de cinco mil millones de pesos, cerca de 300 millones de dólares.
En septiembre se iniciará un nuevo periodo de sesiones tanto en los Congresos locales como en el Congreso de la Unión. ¿Habrá que esperar a que lleguen y se generalicen las guerras del agua para priorizar su atención en el gasto público y en la pronta actualización del marco jurídico en materia de agua? ¿Hasta entonces habrá voluntad política para tomar en serio un tema que compromete la seguridad nacional?
Los lujos del siglo XXI serán cinco: aire limpio, agua suficiente y potable, el silencio, el espacio y la privacidad. Sin aire podemos vivir escasos tres minutos. Sin agua, quizás tres días. Perder más de 20% del agua del cuerpo significa la muerte. Priorizar el tema del agua en la agenda legislativa común es indispensable. Ojalá que como país no estemos llegando demasiado tarde o que una vez más a los legisladores, al presidente y a los gobernadores les parezca que esa agenda eficaz puede sacrificarse en el altar de la inmediatez.
Verónica Mastretta
Licenciada en Relaciones Internacionales. Es fundadora del Patronato Puebla Verde A.C., activo hasta la fecha y consejera fundadora de la asociación civil Dale la Cara al Atoyac A.C. Colabora en Milenio Puebla.
1 World Water Council, www.worldwatercouncil.org
2 Informe a la Comisión de la cuenca Atoyac Xochiac, gerencia Conagua Puebla, enero de 2017.
3 www.conagua.gob.mx, www.dalelacara.org
4 Monitoreo de cuatro puntos de la cuenca Atoyac Xochiac, diciembre de 2015, www.dalelacara.org, Revista H2O, abril de 2016.
5 Entrevista a un empresario de la industria textil de la mezclilla, abril de 2017, www.dalelacara.org
6 www.dalelacara.org, visita con autoridades de Conagua Puebla a la planta de tratamiento de agua de Huejotzingo, junta auxiliar de Santa Ana Xalmimilulco para toma de muestras, marzo de 2016.
7 Entrevista SOAPATEX, mayo de 2017, Verónica Mastretta.
8 www.dalelacara.org revista AGUA, abril de 2016, “Análisis físico químico del río Atoyac basado en cuatro muestras de diferentes puntos. Incluye la muestra del canal de salida del colector de aguas negras de San Martín Texmelucan hacia Tlaxcala”.
9 CNDH/6/2011/9437/Q/ Recomendación 2017.
10 RIOC, www.siagua.org
11 World Water Council www.worldwatercouncil.org
12 Presupuesto de Egresos de la Federación de 2017.
13 Ley de Egresos del Estado de Puebla. Ejercicio fiscal de 2017.
14 Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla, 31 de diciembre de 2012.
15 El contrato de concesión que opera en gran parte de la ciudad de Puebla fue otorgado en 2014 al Grupo Agua de México. Mediante cesión de derechos, el título lo detenta hoy la empresa Concesiones Integrales, S.A. de C.V., ahora llamada Agua de Puebla para Todos. La concesión abarca parte de la zona de cobertura de la ciudad de Puebla que operaba desde 1987 el organismo estatal SOAPAP, Sistema Operador de Agua Potable y Alcantarillado de Puebla. El contrato no está disponible en la página de transparencia del gobierno del estado de Puebla, ITAIP, Instituto de Transparencia y Acceso a la Información. La información está clasificada como “reservada” y la ITAIP ha interpuesto y ganado dos recursos de amparo para conservarla como tal. www.itaipuebla.org.mx
16 World Water Council, www.worldwatercouncil.org
17 Ídem.
