Democracia y gratuidad universitaria: Caja de Pandora

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Mundo Nuestro. Pensar al país desde la universidad. Mirar los hechos de violencia en la UNAM en la explanada de Rectoría hace unas semanas, pero no perder de vista la trayectoria histórica que explica la complicada trama que envuelve temas como el de la democracia y la gratuidad en la educación superior pública en México. Mucho nos ayuda en ello el Doctor Arturo Ederly en este texto.

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La agresión porril ocurrida el 3 de septiembre de 2018 en la explanada de la Rectoría de la UNAM, y lo que de ello se ha ido derivando desde entonces, deja claro que el vaso ya estaba lleno, y que solo faltaba una gota más para que se derramara. Aun cuando el rector de la UNAM ya aceptó y firmó el pliego petitorio de estudiantes del CCH Azcapotzalco, ahora las demandas van mucho más allá del conflicto particular que detonó la actual situación, y por medio de asambleas estudiantiles denominadas “inter-UNAM” e “inter-universitarias” estudiantes de la UNAM y de otras instituciones educativas exigen, entre otras cosas, una mayor democratización de la UNAM y garantía de gratuidad de la educación que imparte. ¿Qué implicaciones tendría esto para la máxima casa de estudios del país?



VIDEO: Estudiantes de la Asamblea Inter-UNAM leen en voz alta su pliego petitorio al Rector Enrique Graue.

Democratización ad nauseam



La Ley Orgánica de la UNAM, y toda la legislación universitaria vigente que de ella se ha derivado, contempla algunos procedimientos democráticos para la continua renovación de determinados órganos colegiados: consejo universitario, consejos técnicos de escuelas y facultades, consejos académicos de área, comisiones dictaminadoras, entre otros. Y dentro de cada uno de ellos, de conformidad con la legislación universitaria, se toman decisiones por medio de votación de sus miembros. Así que, procedimientos democráticos dentro de la UNAM, existen y han existido desde el Decreto de Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1945, y que es la vigente.

Lo que exigen en esta coyuntura algunos sectores de la comunidad universitaria, principalmente estudiantiles, son procedimientos democráticos adicionales, y modificar las reglas de los existentes. Por ejemplo, actualmente la designación del rector, así como de directores de escuelas, facultades e institutos de la UNAM, se realiza por medio de un peculiar proceso de auscultación de la comunidad universitaria que, en un penúltimo paso, deriva en la conformación de una terna de aspirantes al cargo en cuestión, y que en un último paso la designación queda a cargo de lo que determine la Junta de Gobierno. Cabe recordar que dicha Junta de Gobierno toma decisiones por votación de sus miembros, y que renueva a sus miembros por procedimientos que involucran designaciones del Consejo Universitario, mismo que a su vez se renueva periódica y parcialmente mediante elecciones directas (consejeros universitarios representantes de alumnos y profesores). En resumen, se trata de un elaborado encadenamiento de toma de decisiones que incluye algunos componentes democráticos.

Pero la autodenominada “Asamblea Inter-UNAM”, de carácter eminentemente estudiantil, en su sesión ordinaria del 22 de septiembre de 2018 acordó ir más allá al exigir, entre otras cosas, la elección de todos los órganos de gobierno unipersonales en todas las escuelas y facultades mediante elecciones con voto universal, presencial, directo y secreto, así como reformar los artículos 4°, 5° y 6° de la Ley Orgánica de la UNAM para la eliminación de la Junta de Gobierno.



¿Hasta dónde conviene a una universidad como la UNAM democratizar los procesos de toma de decisiones? ¿Al máximo posible? ¿Será mejor lanzar a la máxima casa de estudios del país a una dinámica electoral para elegir rector y directores de escuelas y facultades, con todo lo que ello implicaría? Porque seguramente implicaría campañas electorales de los aspirantes, y todo aquello a lo que se recurre en este país con tal de granjearse simpatías y votos. La UNAM cuenta con un destacado investigador que ha escrito sobre ello, el Dr. Imanol Ordorika, quien además fue líder estudiantil en 1986 y activista político después, y en una publicación del año 2015 [1] sobre las formas de elegir autoridades universitarias comenta lo siguiente:

“En nuestro caso, el autoritarismo que ha caracterizado al sistema político mexicano permite entender en buena medida las dificultades existentes en casi todos los tipos de nombramiento de autoridades en nuestras universidades. Por un lado explica la prevalencia del sistema cerrado, secreto y restrictivo de las juntas de gobierno; pero también da cuenta de las deformaciones que se hacen presentes de manera sistemática en casi todos los procesos de votación directa.”

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Dura lex, sed lex

Adicionalmente a una discusión académica al respecto, que se antoja profundamente compleja, está la parte jurídica. Como bien identifican los estudiantes del actual movimiento asambleario, los cambios que ahora demandan implican modificar la Ley Orgánica de la UNAM decretada por el Congreso de los Estados Unidos Mexicanos en el año 1945, pero la autonomía universitaria no alcanza para modificar una ley, eso es facultad del Poder Legislativo de nuestro país.

El artículo 2° de la Ley Orgánica de la UNAM establece que ésta tiene derecho a organizarse como lo estime mejor, pero -muy importante- dentro de los lineamientos generales señalados por dicha ley. Esto es, contrario a ciertas interpretaciones populares, la autonomía universitaria tiene límites establecidos por la ley que le dio origen, mismos que deben respetarse mientras dicha ley no cambie. Es interesante revisar la exposición de motivos que para la presentación ante el Consejo Constituyente Universitario del anteproyecto de la actual Ley Orgánica para la UNAM hizo el entonces rector Alfonso Caso en 1944:

«Una de las razones que han hecho difícil la organización de la Universidad sobre bases estables, es que la Ley Orgánica, publicada el 21 de octubre de 1933, implica para la Universidad la necesidad de organizarse de acuerdo con las bases que en la propia Ley se contienen y que, como veremos más tarde, la obligan a tener un carácter netamente político. Por esto, siempre que se ha pensado en reformar el Estatuto Universitario, se ha tropezado con la existencia de la Ley Orgánica y de sus preceptos, que impiden una reforma radical, como la que se necesita para reorganizar la Universidad sobre bases técnicas.»

Ante la Ley Orgánica de la UNAM vigente desde 1945 [2] se enfrenta la misma problemática anterior si se pretende modificar la forma de gobierno y elección de autoridades, ya que forma parte de dicha ley, y por tanto tendría que ser el Poder Legislativo quien apruebe una nueva Ley Orgánica para la UNAM, seguramente a partir de un anteproyecto de ley que surja de la comunidad universitaria, como (más o menos) ocurrió en 1944.

En otra parte de dicha presentación, se reflexiona respecto a la necesidad de separación de lo político y lo técnico, y como universitarios deberíamos de preguntarnos qué tanto el siguiente texto de 1944 continúa describiendo a la UNAM del año 2018:

«Para nadie es un secreto que la principal causa de la desorganización de la Universidad Nacional Autónoma de México ha sido la confusión constante de estas dos formas de organización: la política y la técnica. Las autoridades universitarias han tenido siempre este doble carácter de autoridades políticas que necesitan contar con la popularidad y con el apoyo de los grupos, y por otro lado el carácter de autoridades técnicas que necesitan resolver las cuestiones de organización docente y científica, desde un punto de vista puramente objetivo. La lucha entre lo político y lo técnico ha impedido a la Universidad realizar sus fines, e indiscutiblemente ha ido rebajando la calidad de los profesores, de sus enseñanzas, de sus programas y, en consecuencia, la preparación de los alumnos. Podemos decir que la Universidad cumple cada día menos con el fin de preparar, como lo dice su Ley Orgánica, "profesionistas y técnicos útiles a la sociedad", y cada vez más se dirige hacia un fin puramente formal, que es convertirse en una oficina expedidora de calificaciones, certificados y títulos.»

Y cito la parte más dura:

«No necesitamos insistir demasiado en las múltiples corruptelas que la organización política de la Universidad ha engendrado en maestros y estudiantes. Las maniobras de tipo puramente político, para obtener el nombramiento de un Director de Escuela o Facultad, que una vez nombrado se siente comprometido con el grupo que lo llevó al poder, y obligado a otorgarle concesiones: mayor número de clases, mejor remuneración, o complacencia en la falta de cumplimiento del deber, si se trata de profesores; puestos remunerados, gajes o canonjías, perdón de faltas de asistencia y aun exámenes simulados, si se trata de estudiantes. De tal modo es grave esta situación que, de continuarse, el prestigio de la Universidad sería cada vez más discutible y los títulos que otorgara, cada día menos aceptados por la opinión pública».

Ni parece que lo anterior fue escrito hace 74 años…

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Hacia un congreso universitario… ¿otra vez?

En 1944 fue en un Consejo Universitario Constituyente donde se aprobó el anteproyecto de ley que poco después se convirtió en la Ley Orgánica de la UNAM decretada por el Congreso de los Estados Unidos Mexicanos y vigente hasta nuestros días. El Dr. Gilberto Guevara Niebla, líder en el movimiento estudiantil de 1968, en un artículo [3] del año 1990 comenta lo siguiente:

«En la historia de la UNAM, pocos eventos se pueden comparar al Congreso Universitario realizado entre el 4 de mayo y el 4 de junio de este año [1990]. Sólo hay dos antecedentes dignos de mención: 1) el Congreso de Universitarios Mexicanos (1933) en el que tuvo lugar la célebre polémica entre Antonio Caso y Lombardo Toledano y que suscitó un enfrentamiento violento entre los partidarios de la educación socialista y los defensores de la libertad de cátedra y 2) el Consejo Constituyente de 1944 que reunió a maestros, estudiantes y autoridades y deliberó durante más de tres meses para elaborar una nueva ley orgánica para la Universidad Nacional, la ley “Caso” (Alfonso Caso presidió el evento y, al parecer, fue él quien hizo el primer diseño de esa norma) hasta ahora vigente.»

De acuerdo con el Archivo Histórico de la UNAM, de aquel Congreso Universitario de 1990 se cuenta con un acervo [4] conformado por 220 cajas de material derivado de esos trabajos, pero el artículo citado del Dr. Guevara de alguna forma concluye lo siguiente:

«Décadas de historia nos informan que, en condiciones normales de funcionamiento, la UNAM jamás ha logrado dar paso significativo hacia su autotransformación. ¿Cuál reforma académica sustantiva ha habido en la UNAM, como producto deliberado, desde 1910 a la fecha? Ninguna.»

Sin duda surgieron propuestas interesantes de aquel Congreso Universitario de 1990, pero al parecer se quedó corto respeto a lo que el movimiento estudiantil de 1986-1987 solicitaba en el punto cuarto de su pliego petitorio respecto a una mayor democratización de la vida universitaria. Tampoco surgió de dicho congreso un anteproyecto de nueva ley orgánica para la UNAM así que la de 1945 quedó intacta, y por tanto todo lo que de ella se deriva hacia el Estatuto General y el resto de la legislación universitaria.

Pasaron tan solo nueve años de aquel Congreso de Universitario de 1990 para que la UNAM enfrentara nuevamente un conflicto que derivó en la creación de un Consejo General de Huelga (CGH), cuyo pliego petitorio nuevamente incluyó la exigencia de un congreso democrático y resolutivo en el que toda la comunidad discuta y decida sobre los problemas que enfrenta la universidad, y cuyas decisiones tuviesen carácter de obligatorias para toda la comunidad universitaria, incluidas las autoridades universitarias. Después de la huelga 1999-2000 no hubo tal congreso resolutivo. Si bien es de reconocerse que el CGH logró frenar la reforma al Reglamento General de Pagos que buscaba incrementar las insignificantes cuotas que por sus estudios pagan los estudiantes de la UNAM, dicho reglamento continúa existiendo, y mientras así sea, la puerta seguirá abierta a proponer incremento de cuotas en cualquier momento.

A reserva de tener que corregir después -si así me es señalado- tengo la impresión de que al menos son dos demandas las que han estado presentes, de una u otra forma, en los movimientos estudiantiles de 1968, 1986, 1999 y 2018:

1. Garantizar la gratuidad de la educación universitaria.

2. Una mayor democratización de la vida universitaria, y en particular una mayor representatividad de los estudiantes en los órganos de decisión.

Gratuidad de la educación universitaria

En un artículo del Dr. Octavio Rodríguez Araujo [5] se hace un elocuente recuento sobre el desarrollo de la autonomía y gratuidad de la educación que imparte la UNAM:

«La autonomía de la UNAM no fue una graciosa concesión de las autoridades gubernamentales. Fue una lucha, de estudiantes y profesores mexicanos, una conquista resultado de la petición estudiantil del 23 de mayo de 1929, precedida de movimientos y huelgas de los estudiantes y de represión del gobierno […] Pero la autonomía de la Universidad Nacional le significó un costo: la renuncia del Estado a financiarla por un tiempo […] Con la segunda Ley Orgánica de la Universidad Autónoma, la de 1933, el gobierno dejaba a la institución a sus propios recursos y era considerada como un establecimiento educativo particular al que el Estado otorgaba un fondo de diez millones de pesos para que con él subsistiera como pudiera. En ese entonces, la Universidad cobraba cuotas por colegiatura y exámenes profesionales, extraordinarios y a título de suficiencia, más los donativos provenientes de particulares...»

Pero el cobro de cuotas en la UNAM es anterior a la autonomía otorgada en 1929. El Acuerdo por el que la Enseñanza en las Facultades Universitarias y en la Escuela Nacional Preparatoria Deja de Ser Gratuita es de fecha 7 de enero de 1916 [6] aunque de manera más formal el primer Reglamento de Pagos es de fecha 24 de enero de 1936, esto es, posterior a la (segunda) Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de México de 1933.

Al paso del tiempo, con dichas cuotas congeladas al menos desde el año 1953, la inflación se ha encargado de que el pago anual que hoy realizan los estudiantes de la UNAM sea simbólico (menor a un peso mexicano de 2018) y por tanto les resulta prácticamente gratuito el pago por la educación que reciben. Pero el Reglamento General de Pagos de la UNAM, aún con cuotas insignificantes, continúa vigente, y con ello latente la posibilidad de que en algún otro momento alguna administración intente nuevamente incrementar dichas cuotas, con el consecuente conflicto que esto podría generar.

La (tercera) Ley Orgánica de la UNAM de 1945, que es la vigente, establece en su artículo 15°, fracción quinta, que parte del patrimonio de la UNAM se constituye por medio de los derechos y cuotas que por sus servicios recaude, y ha sido con base en ello que se ha justificado el cobro de cuotas a los alumnos por la enseñanza que se les imparte, mediante un Reglamento General de Pagos aprobado y actualizable por el Consejo Universitario. Sin embargo, según el Dr. Rodríguez Araujo [7]:

«Aun aceptando, sin conceder, que la Ley Orgánica de la UNAM permita cobrar cuotas a los alumnos (integrantes del servicio), éstas no podrán ser por la educación impartida sino por otros conceptos tales como exámenes, servicios médicos, uso de instalaciones recreativas o deportivas, etcétera, ya que la Ley Orgánica no puede estar por encima del precepto constitucional que establece que la educación que imparta el Estado será gratuita [8] y según ha demostrado el profesor de derecho administrativo Gabino Fraga, la UNAM es un organismo descentralizado integrante del Estado, una corporación pública [9] y no una institución de utilidad pública.»

Quizás la solución definitiva a la añeja demanda de garantizar la gratuidad en la educación que imparte la UNAM es eliminar la fuente potencial de futuros conflictos al respecto, esto es, que el Consejo Universitario derogue, cuando menos, la parte el Reglamento General de Pagos que tiene que ver con el cobro de cuotas anuales a los alumnos por concepto de la enseñanza que se les imparte, esto es, las fracciones I a VI del artículo 1° de dicho reglamento, aludiendo al artículo 3°, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Mayor democratización y representación estudiantil

Atender demandas en este sentido, a diferencia del asunto de las cuotas, podría resultar un tanto más complejo si los cambios que se pretenden implican una nueva Ley Orgánica de la UNAM, lo cual escapa a las atribuciones del Consejo Universitario. En tal caso, tendría que recurrirse a un procedimiento similar al seguido para modificar la Ley Orgánica de 1933, y mediante un nuevo congreso o consejo universitario constituyente generar un anteproyecto para la nueva ley, misma que tendría que ser votada y decretada por el Poder Legislativo.

La forma de designación del rector y directores de escuelas, facultades e institutos está claramente especificada en los artículos 6° y 11° de la Ley Orgánica vigente, y resultan incompatibles, por ejemplo, con algún método de elección directa por parte de la comunidad universitaria. En este caso se requeriría una nueva Ley Orgánica.

Respecto a la representación estudiantil en el Consejo Universitario, la Ley Orgánica vigente estipula en su artículo 7°, fracción III, que se incluya a representantes alumnos de cada una de las Facultades y Escuelas en la forma que determine el Estatuto General, y este último sí puede ser modificado por el propio Consejo Universitario, sin contravenir lo estipulado en la Ley Orgánica vigente. Comentario análogo respecto a la representación estudiantil en los consejos académicos de área.

En donde prácticamente no hay margen de maniobra es en la representación estudiantil en consejos técnicos de escuelas y facultades ya que el artículo 12° de la Ley Orgánica vigente estipula solo dos representantes (propietarios) de todos los alumnos de la entidad académica en cuestión. Algunas entidades en la actualidad permiten más de dos alumnos propietarios, pero esto es una anomalía que viola el citado artículo de la Ley Orgánica vigente, así como el artículo 47° del Estatuto General de la UNAM. Modificaciones en este sentido también apuntan hacia una nueva Ley Orgánica.

Conclusiones

El asunto de garantizar permanentemente la gratuidad de la educación que imparte la UNAM pareciera estar al alcance de la propia comunidad universitaria sin necesidad de modificar la Ley Orgánica vigente, y podría atenderse en el corto plazo: bastaría la voluntad del Consejo Universitario para realizar las modificaciones pertinentes al Reglamento General de Pagos, con fundamento en el precepto constitucional que establece que la educación que imparta el Estado será gratuita, y con fundamento en el Artículo 1° de la Ley Orgánica vigente que define a la UNAM como una corporación pública -organismo descentralizado del Estado- pero parte de él y esencialmente financiado por éste.

Pero modificar la forma en que se designa al rector y a directores de escuelas, facultades e institutos, la desaparición de la Junta de Gobierno y el Tribunal Universitario, e incrementar la participación estudiantil en algunos órganos colegiados sí implica modificar la Ley Orgánica vigente, y por tanto requeriría iniciar un proceso complejo cuyo primer paso sería determinar el mecanismo (congreso o consejo constituyente, por ejemplo) mediante el cual la comunidad universitaria en su conjunto acuerde un anteproyecto de nueva Ley Orgánica para la UNAM, para ser sometida a la aprobación del Poder Legislativo.

Desde su creación en 1910, la UNAM ha pasado por tres leyes orgánicas que se generaron y aprobaron en un periodo relativamente corto de tiempo (1929, 1933 y 1945), pero hace ya 73 años que la vida y la legislación universitarias evolucionan sin una nueva ley orgánica. Seguramente habrá quienes se resistan a modificarla, temiendo que sería como abrir la Caja de Pandora, pero desde 1968 y hasta la fecha las demandas que se repiten en los movimientos estudiantiles parecieran apuntar en esa dirección, quizás después de tres leyes orgánicas, y siendo septuagenaria la vigente, es momento de pensar en una cuarta transformación de fondo de la UNAM (cualquier parecido con la realidad política nacional es mera coincidencia… o no).

Referencias

[1] Ordorika, Imanol. (2015). Elección de rector: panorama internacional. Revista de la educación superior 44 (175), 7 – 18. Recuperado el 26 de septiembre de 2018, de: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0185-27602015000300001&lng=es&tlng=es

[2] Diario Oficial, Secretaría de Educación Pública, 6 de enero de 1945.

[3] Guevara Niebla, Gilberto (1990) Después del Congreso Universitario. Revista Nexos: https://www.nexos.com.mx/?p=5940

[4] Archivo Histórico de la UNAM: http://www.ahunam.unam.mx/consultar_fcu?id=1.27

[5] Rodríguez Araujo, Octavio (2000) La UNAM, su gratuidad y su autonomía: elementos para un debate. Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, vol. XLIV, núm. 178, pp. 343 – 360.

[6] Compendio de legislación universitaria (UNAM) http://abogadogeneral.unam.mx/PDFS/COMPENDIO/indtem.pdf

[7] Rodríguez Araujo, Octavio (2000) La UNAM, su gratuidad y su autonomía: elementos para un debate. Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, vol. XLIV, núm. 178, pp. 343 – 360.

[8] Artículo 3°, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

[9] Artículo 1° de la Ley Orgánica de la UNAM vigente (1945).

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Sobre el autor

 Arturo Erdély

Arturo Erdely es actuario con maestría y doctorado en Ciencias Matemáticas, con área de especialidad en Estadística. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores y académico de tiempo completo en la UNAM.

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