Vivienda social en Lomas de Angelópolis, Puebla, ¿es posible?

En el año 2019 hice el curso a distancia “Planificación y localización de la Vivienda Social (VIS) en la Ciudad“, de mi querido Lincoln Institute of Land Policy, del que he aprendido tanto. Como tarea final del curso, había que plantear un caso particular en el cual argumentar el rol de los mercados de suelo para explicar la informalidad urbana y las alternativas de producción de vivienda social. De esta forma, plantee un hipotético trabajo de consultoría a manera de informe técnico. en uno de los desarrollos más emblemáticos de la desigualdad en la zona metropolitana de Puebla. A pesar del paso del tiempo, en agosto de 2021, sigo convencida de que es posible, para este tema, pensar en una realidad diferente, más justa e incluyente para todos.

El desarrollo inmobiliario de Proyecta en Malacatepec, municipio de Santa Clara Ocoyucan.

Aquí las ideas para discutir.

Informe técnico: vivienda en Lomas de Angelópolis, Puebla

En el marco de la consultoría para la localización de la vivienda social (VIS) proyectada dentro del conjunto denominado Lomas de Angelópolis, ubicado en los municipios de San Andrés Cholula y Ocoyucan, estado de Puebla, México, se presenta este informe técnico ante el Gobernador del Estado para la toma de decisiones respectiva.

El proyecto Lomas de Angelópolis se empezó a desarrollar desde inicios de la década 2000 por parte de la empresa Grupo Proyecta en el municipio de San Andrés Cholula, es decir en la zona metropolitana de Puebla-Tlaxcala, la cuarta más grande de la República Mexicana. De acuerdo a su mercadotecnia, se trata de un “proyecto urbanístico diseñado y planificado de forma integral para una comunidad controlada y segura”, consistente de macrolotes cerrados (o clusters) en los que se construye vivienda residencial y de lujo unifamiliar o edificios de departamentos en grandes alturas, con espacios deportivos y recreativos de acceso restringido, con zonas comerciales de alta gama y universidades privadas.

Su construcción y comercialización resultó de enorme éxito en su primera etapa (Lomas I), derivando en la segunda rápidamente (Lomas II) y la tercera (Lomas Zonazul), alcanzando cerca de los 15,000 pobladores. El desarrollo atrajo a antiguos habitantes del centro histórico y de las colonias de Puebla con alto poder adquisitivo pero igualmente a personas de otras ciudades y estados del sureste del país, así como algunos extranjeros (especialmente de Alemania, relacionados con la creciente industria automotriz de la región y norteamericanos atraídos por las universidades públicas de prestigio internacional pero más económicas que las de su país).

Ante el gran éxito comercial, Grupo Proyecta trabaja en tres nuevas etapas: Cascatta I, Cascatta II y Cascatta II-B, ahora en el vecino municipio de Ocoyucan, cuya expectativa futura es atraer igual número de pobladores al actual, doblando así la población.

Desde los comienzos de Lomas de Angelópolis, los suelos ocupados eran de cultivo de autoproducción, ejidales y pequeña propiedad, en colindancia al río Atoyac, junto a Puebla, la capital del estado. Justamente en la porción adyacente de la ciudad de Puebla se ubican diversos asentamientos informales (San Isidro Castillotla, Bosques de la Cañada, Nuevo Plan de Ayala y Unión Antorchista, entre otros). Es importante mencionar que muchos pobladores de esta zona trabajan en Lomas de Angelópolis como jardineros, personal de limpieza, albañiles, guardias de seguridad y demás oficios.

Figura. Ubicación general de Lomas de Angelópolis en el contexto metropolitano Puebla-Tlaxcala

El objetivo principal de este informe es proponer al Gobierno del Estado los instrumentos suficientes para atender la VIS en las nuevas tres etapas a desarrollar en Lomas de Angelópolis en Ocoyucan que, a diferencia de lo sucedido con el proyecto en San Andrés Cholula, permitan cubrir la demanda de vivienda social y resolver la problemática urbana de una parte importante de la región.

 Lo anterior debido a que:

1) El gobierno municipal de Ocoyucan no cuenta con los suficientes instrumentos para producir la VIS en Lomas de Angelópolis.

2) Se trata de un tema de interés metropolitano que involucra a la población de menor renta de los asentamientos adjuntos de Puebla, Cholula y Ocoyucan.

3) La producción de VIS en el proyecto no será atendida por la empresa Grupo Proyecta ni ningún otro particular, por lo que se hace indispensable la intervención del gobierno estatal.

4) De igual manera, sin la intervención de los gobiernos, se están desperdiciando oportunidades de producción de VIS; por el contrario, las desigualdades territoriales se siguen ensanchando con proyectos como Lomas de Angelópolis.

De esta manera se proponen líneas estratégicas a implementar para resolver la problemática planteada, a saber:

1. La adecuación del Programa Municipal de Desarrollo Urbano Sustentable de Ocoyucan y otros instrumentos relativos con la planeación territorial,
2. La dotación de lotes con servicios para la producción de VIS,
3. la obligatoriedad de la construcción de VIS por cada nuevo clúster autorizado, y
4. El mejoramiento de los barrios informales adyacentes al proyecto en el municipio de Puebla.

En cuanto al abordaje de la problemática, se reconoce que la producción de VIS está estrechamente relacionada con una planeación territorial efectiva y con rumbo a la vivienda social. En este sentido, desde el 29 de mayo de 2015 Ocoyucan cuenta con un programa municipal desarrollo urbano que por primera vez se plantea ordenar la ciudad en torno a la vivienda residencial y media, así como en algunos usos comerciales hasta hoy inexistentes.

Es importante mencionar que ese programa en realidad se financió y formuló por la empresa Grupo Proyecta en medio de un conflicto político local complejo que mermó las de por sí escasas capacidades administrativas municipales (el presidente fue desalojado de la sede del gobierno desde el primer año de gobierno y desde ese momento Ocoyucan ha vivido conflictos postelectorales que han impedido el funcionamiento de un ayuntamiento estable).

Siendo un municipio metropolitano de cerca de 28 mil pobladores, mayoritariamente dedicados a la agricultura de autoconsumo, de un alto grado de marginación y con un importante índice de migración hacia los Estados Unidos de Norteamérica, sus núcleos urbanos son más bien tradicionales de autoconstrucción. No se tienen registros de las últimas tres décadas de desarrollos habitacionales formales erigidos para ninguna tipología de vivienda.

Por ello fue curioso que el programa de 2015 enfocara su zonificación a la vivienda de alta gama, sus servicios y comercios relacionados, además de plantear la existencia de grandes vialidades para servir a los nuevos polígonos residenciales. Ese programa no incluye en ningún sentido la VIS. De esta forma resulta una oportunidad el replanteo de este programa para incidir en la producción de vivienda dentro del propio proyecto de Lomas de Angelópolis en Ocoyucan.

Como lo afirman Calavita y Mallach (2009), el cambio a hacer de este programa responderá a la fuerte demanda del suelo que tiene Grupo Proyecta para alargar Lomas de Angelópolis y Ocoyucan potencializaría su acción pública en el sentido de integrar al proyecto la VIS, al tiempo que capturaría valores hasta ahora desperdiciados por la ciudad como la plusvalía generada por los  edificios de grandes alturas (hasta hoy no vistos en Ocoyucan, estableciendo una edificabilidad máxima y cobrando por las sobre edificabilidades), por la redensificación de los clusters y los usos comerciales de alta gama en mayor escala, por la actualización de los valores catastrales con tasas cercanas a la realidad con proyecto y aprovechando esta oportunidad para fortalecer los poderes públicos regulatorios y enfocados hacia la población de menor renta. Cabe decir que esto último con seguridad contribuiría a la estabilidad social y política del municipio, por fin.

Por otro lado, el municipio de Ocoyucan tiene muy escasa capacidad para producir servicios públicos. Ante ello, el proyecto de Lomas de Angelópolis representa la oportunidad para que Ocoyucan cuente con redes de agua potable y alcantarillado, electricidad, vialidades y otros servicios urbanos (servicio de recolecta de residuos sólidos, seguridad pública y otros). Pero Grupo Proyecta no dotará de estos a la ciudad sin la intervención pública.

Es necesario que existan las condiciones básicas para autorizar las diferentes etapas del proyecto previos acuerdos institucionales formales para ampliar la dotación de los servicios a una zona más allá de los límites de Lomas, es decir, que la ciudad cuente con los servicios a costas del privado.

Esto significa que es indispensable fortalecer al propio gobierno municipal con los instrumentos como leyes de ingresos, reglamentos de construcción y de ordenamiento territorial que contemplen los respectivos pagos de derechos, de aprovechamientos e impuestos en su caso.

De igual manera el gobierno municipal, a pesar de sus limitaciones económicas, deberá considerar la dotación de esos predios urbanizados por la empresa para destinarse a la VIS, no en la periferia de su ciudad, sino cercano o dentro de Lomas de Angelópolis, es decir, en su contexto municipal, en la zona central; siguiendo la tradición, es decir, que se sigan autoproduciendo viviendas sociales bajo la supervisión pública (en cuestión de riesgo y protección civil) pero adecuadas a las condiciones culturales de los futuros pobladores, reduciendo de esta forma la desigualdad y la fragmentación, como lo menciona Duarte (2017).

En caso de no llevarse a cabo, como lo cita el mismo autor, en el futuro próximo Ocoyucan verá un mercado del suelo informal cuyas víctimas serán las familias que pretendan trabajar en Lomas de Angelópolis, que requieran vivienda cercana al proyecto, sin acceso a dicha vivienda y sin certeza jurídica sobre su inmueble. Ocoyucan estaría, como al momento actual, proyectando su ciudad sólo para los ricos. Es posible afirmar que la obligatoriedad hacia Grupo Proyecta de dotar de servicios públicos a una porción de Ocoyucan más allá de las fronteras de su desarrollo valorice la tierra pero encaminen ese esfuerzo hacia la población de menor renta.

De igual manera, dentro de los instrumentos que pueden ser propuestos al Gobierno del Estado de Puebla con respecto a las alternativas de producción de VIS en el municipio de Ocoyucan se encuentra la obligatoriedad de la construcción de VIS dentro de Lomas por parte de Grupo Proyecta. Como ya se ha dicho, los pobladores de Lomas de Angelópolis, es decir, un sector de la población que requiere la vivienda residencial de lujo de alta gama que ofrece el desarrollo, finalmente requiere de trabajadores del servicio doméstico, de jardineros, de personas dedicadas al mantenimiento de los espacios “públicos” (perdón por las comillas pero se trata de espacios restringidos de acceso sólo para los usuarios propietarios, a pesar de que dichos espacios fueron aprobados por la autoridad como públicos).

Como dice Carlos Morales-Schechinger, es indispensable reconocer que los ricos deben reconocer que necesitan de los pobres y los pobres necesitan de los ricos; qué mejor que ambos grupos de la población vivan cerca unos de los otros. En este sentido, por cada cluster aprobado para vivienda residencial, Grupo Proyecta deberá construir una cierta cantidad de VIS o destinar tierra servida para la VIS. En razón de la escasa capacidad municipal, esta negociación deberá ser tomada por el Gobierno del Estado de Puebla.

Finalmente, otra línea estratégica a implementar para abordar la problemática, es el mejoramiento de los barrios informales adyacentes al proyecto en el municipio de Puebla. Mediante la captura de las plusvalías en el desarrollo de Lomas de Angelópolis y con el soporte del nuevo programa de desarrollo urbano y el cuerpo de otros instrumentos fiscales y territoriales, los recursos generados deberán destinarse al mejoramiento de las colonias adyacentes en la porción del municipio de Puebla, en donde actualmente habitan muchas personas que laboran en Lomas de Angelópolis. Esas colonias como ya se dijo son informales. No sólo se trata de viviendas sin certeza jurídica, sino de asentamientos precarios que requieren de mejoramientos (intervención en las vialidades, construcción de los espacios públicos, introducción o ampliación de los servicios públicos, mejoramientos de vivienda). Los recursos públicos limitados no han sido destinados a estas intervenciones pero el abordaje del problema de la VIS, en una visión integral pudiera captar estas plusvalías y movilizarlas en estos sitios.

Cabe señalar que estas líneas a implementar, combinadas, pudieran dar respuestas favorables al tema de la VIS. Un solo instrumento por sí mismo no aporta gran cosa. El problema es complejo y deberán ensayarse diferentes instrumentos. El proyecto de Lomas de Angelópolis representa una gran oportunidad para generar vivienda social.

A continuación, planteo un esbozo de adecuaciones jurídicas necesarias para lograr lo anteriormente establecido:

• El actual Programa Municipal de Desarrollo Urbano Sustentable de Ocoyucan señala “el municipio de Ocoyucan presenta grandes retos, entre los que destacan el combatir las desigualdades sociales, disminuir la pobreza y la exclusión social de sus comunidades, por lo que se buscará elevar los niveles de bienestar y la calidad de vida de toda la población sin excepción alguna. Se tiene como propósito fundamental el abatir la desigualdad, a través de establecer oportunidades que potencialicen las actividades económicas del municipio así como el mejoramiento y ampliación de los servicios municipales”. No obstante ello, dicho programa no marca elementos para lograrlo. El programa menciona que para el año 2015 Ocoyucan contaba con poco más de 6,000 viviendas, pero el proyecto de Lomas de Angelópolis doblará fácilmente esa cantidad, lo cual significa que el programa deberá tener un peso importante para el tema de la vivienda, tanto para regular las autorizaciones futuras de la residencial como la VIS que llegará con Lomas. El programa deberá contener un índice de edificabilidad base y los mecanismos para aprobar mayores índices pero cobrando estas demasías para ser destinadas a la VIS. El programa deberá también contener los criterios para permitir y estimular la VIS.
• De igual manera el programa de desarrollo urbano requiere de una Ley de Ingresos que valorice las excedencias en la construcción de Lomas de Angelópolis. Y un presupuesto de egresos que derive las plusvalías para la VIS. Otro instrumento que Ocoyucan deberá formular es el catastro y su zonificación de valores, de tal forma que se capture de manera eficiente el impuesto predial.
• Por otro lado es indispensable que el Gobierno del Estado cuente con un marco jurídico que le permita incidir en el proyecto, por lo tanto deberá revisarse la actual Ley de Vivienda del Estado de Puebla, en especial lo que tiene que ver con fortalecer la visión metropolitana de la VIS. Actualmente las políticas públicas que ejecuta el Gobierno del Estado no cuentan con un carácter metropolitano de redistribución de cargas y beneficios que conlleva un proyecto urbano de gran influencia.
• Para llevar a cabo estas adecuaciones es necesario contar con el trabajo del Congreso del Estado.

Assenet Lavalle, 2 de agosto de 2021